השופט א' רובינשטיין:
א. ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (השופט שפירא) מיום 30.11.12 בעת"מ 2796-09-12, בגדרו התקבלה עתירתה של המשיבה 1, נאות מזרחי בע"מ (להלן המשיבה), כלפי החלטתה של המערערת, הועדה המחוזית לתכנון ובניה חיפה (להלן הועדה המחוזית), לדחות תכנית שיזמה המשיבה - זאת בשל בניה בלתי חוקית ואינטרס ההגנה על שלטון החוק. בית המשפט הורה על השבת הדיון בתכנית לועדה המחוזית.
רקע
ב. ואלה עיקרי העובדות, העולות מפסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים: המשיבה קיבלה, ביום 1.8.10, היתר להקמת בניין בן 9 קומות ובו 52 דירות במקרקעין הידועים כגוש 11203 חלקה 38 בעיר חיפה, וזאת בהתאם לתכנית מאושרת החלה על המקרקעין. ביום 31.8.10 הגישה המשיבה למשיבה 2, הועדה המקומית לתכנון ובניה חיפה (להלן הועדה המקומית) את תכנית חפ/1604/יא (להלן התכנית), שמטרתה, בין היתר, הגדלת שטחי הבניה והגדלת מספר הקומות בבניין בחמש קומות נוספות.
ג. ביום 5.4.11 החליטה הועדה המקומית להמליץ על הפקדת התכנית, וביום 27.7.11 החליטה הועדה המחוזית להפקיד את התכנית בתנאים. ביום 7.12.11 הורתה הועדה המחוזית על העברת התכנית לועדה לנושאים תכנוניים עקרוניים (ולנת"ע) לצורך אישור תוואי דרך הגובל במקרקעין, וביום 14.2.12 ניתן האישור. ביום 28.2.12 הודיע שר הפנים, כי התכנית אינה טעונה אישורו. התכנית פורסמה להתנגדויות, ולמעט התנגדות אחת בעילום שם לא הוגשו כאלה.
ד. במקביל להליך אישורה של התכנית החלה המשיבה בביצוע עבודות בניה. במהלכן של העבודות הבחינו פקחים מטעמה של הועדה המקומית, כי המשיבה בונה בניגוד להיתר הבניה שניתן לה, ולפיכך הוצא, ביום 12.9.11, צו הפסקה שיפוטי לפיו תופסקנה העבודות המתבצעות בסטיה מן ההיתר (ב"ש 84/11). המשיבה המשיכה בעבודות הבניה חרף הצו, והוגש נגדה ונגד מנהליה כתב אישום (ת"פ 451/11 בבית המשפט לעניינים מקומיים בחיפה, שתוקן בחודש אפריל 2012); כתב האישום ייחס להם אי קיום צו שיפוטי, ביצוע עבודות הטעונות היתר, בסטיה מהיתר ואחריות לביצוע עבודות בסטיה מהיתר. לפי כתב האישום, נבנו חמש קומות נוספות מעבר למאושר בהיתר ו"סה"כ שטח הבניה שנבנתה בסטיה מההיתר הינו כ-5,090 מ"ר"; שומו שמים.
ה. במכתבו של היועץ המשפטי לעירית חיפה מיום 23.4.12, בהמשך לפנייתה של הועדה המחוזית, נאמר כי "התכנית המוצעת (והבניה שבוצעה בפועל לפיה) תואמת מבחינה תכנונית טהורה את עמדת מהנדס העיר והועדה המקומית". עם זאת נאמר, כי "העובדה שהבניה הבלתי חוקית תואמת את התכנית המבוקשת ושהועדה המקומית הביעה תמיכה בתכנית זו, אינה מהוה צידוק לביצוע העבירות", וכי כל עוד לא נשאו המשיבה ומנהליה בעונש הולם אישור הבניה "לא יכול אלא לעודד עבריינות ולהביא לתוצאה בה החוטא יוצא נשכר". ביום 7.5.12 המליצה הועדה המקומית (נספח ג' לסיכומי המשיבה) שלא לאשר את התכנית כל עוד לא הסתיימו ההליכים המשפטיים נגד המשיבה ומנהליה.
ו. ביום 29.5.12 נדונה התכנית במליאת הועדה המחוזית. בחלקו הראשון של הדיון נכחו בין היתר גם נציגי המשיבה. בהחלטתה מאותו מועד הורתה הועדה המחוזית על דחייתה של התכנית. נאמר, כי הועדה שוכנעה ש"יזם התכנית ביצע חריגות בניה בהיקף נרחב", וכי "לאור הנחיית היועץ המשפטי לממשלה וחוזר מנכ"ל משרד הפנים 1/04, התנהגות היזם ועבירות הבניה שבוצעו על ידו הן שיקול רלוונטי שעל הועדה לשקול בעת קבלת ההחלטה בתכנית". עוד נאמר, כי "כאשר מדובר בבניה בלתי חוקית בהיקף נרחב של פרוייקט מגורים המיועד למכירה לשם הפקת רווחים מסחריים, יש לייחס משקל ממשי לשיקול בדבר מניעת עידוד עבריינות בניה ושמירה על שלטון החוק ... אין לתת יד למצב דברים שבו יזם התכנית, שחזקה עליו כי הוא מכיר היטב את חוקי התכנון והבניה בתוקף עיסוקו בבניה, משלים בפועל את ביצוע התכנית שהוגשה על ידו למוסדות התכנון". על רקע זה הוחלט, כי "השיקול של מניעת עבריינות בניה ופגיעה בשלטון החוק מטה את הכף בנסיבות העניין לחובת התכנית ומהוה שיקול מכריע לדחייתה". ביום 4.9.12 פורסמה החלטתה של הועדה המחוזית (ילקוט פרסומים 6468, 6246).
ז. כנגד החלטה זו עתרה המשיבה לבית המשפט לעניינים מנהליים (עת"מ 2796-09-12). בעתירה זו נטען, בין היתר, כי "ברור מקריאת ההחלטה שדבר לא נשקל על ידי הועדה המחוזית מלבד אינטרס ההגנה על שלטון החוק וגם שיקול זה לא אוזן עם עובדות המקרה הספציפי" (סעיף 47), וכי "חוסר הסבירות במקרה דנן מתחדד נוכח העובדה כי בהחלטה לא נשקלו, בין היתר, השיקול התכנוני הפועל כולו לטובת העותרת [המשיבה - א"ר], כמו גם הפגיעה והנזק העצום שייגרם לעותרת מהחלטת הועדה" (סעיף 48). עוד טענה המשיבה, כי "במצב בו תכנונית התכוונה הועדה התכנונית לאשר את התכנית, ולטעמנו זו הייתה כוונת בית המשפט העליון בהצבת השאלה העיקרית, לא ניתן לועדה התכנונית לשקול שיקולים לבר תכנוניים ולדחות את התכנית, הנכונה והמוצדקת, לשיטת הועדה, תכנונית" (סעיף 54).
ח. לאחר הגשת העתירה, ביום 24.10.12, הורשעו המשיבה ואחד ממנהליה, בעקבות הסדר טיעון, בעבירות שיוחסו להם בכתב האישום. בגזר הדין (שניתן על ידי השופטת בסול) הושת עליהם קנס בסך 1,700,000 ש"ח, ונקבע כי עליהם לשאת בתשלום אגרות בסך 321,650 ש"ח. בגזר הדין נקבע, כי על המשיבה לחתום על התחייבות בסך 300,000 ש"ח להימנע מביצוע עבירות על חוק התכנון והבניה, ועל מנהלה לחתום על התחייבות דומה בסך 100,000 ש"ח. עוד נקבע, כי צו הפסקת העבודות שניתן "ימשיך לחול על כל עבודות הבניה שבוצעו בסטיה מהיתר ויישאר על כנו", וכי על המשיבה להרוס את הבניה שנבנתה שלא כדין עד ליום 27.2.14. בית המשפט אסר על "כל שימוש ואכלוס בבניה שנבנתה בסטיה מהיתר". על מנהל החברה נגזר גם עונש מאסר על תנאי בן שישה חודשים למשך שנתיים.
פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים
ט. פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים (השופט שפירא) בהליך נשוא ערעור זה ניתן ביום 30.11.12. בפסק הדין נאמר, כי אין ספק שעבירות הבניה שביצעה המשיבה ובהן הודתה "הינן חמורות ומדובר בהתנהלות חמורה שאינה ראויה", וכי הן לפי הנחית היועץ המשפטי לממשלה מס' 8.1150 והן לפי פסיקת בית המשפט העליון "רשות התכנון רשאית לשקול שיקולים בדבר מניעת עבריינות בניה". הוטעם, כי "ניתן לדחות את התכנית, גם אם היא תואמת את המדיניות התכנונית, לאחר שנודע לרשות התכנון כי העותר הפר צוים שיפוטיים וביצע עבירות בניה", ויש לבחון כל מקרה לנסיבותיו. בית המשפט ציין, כי השיקול בדבר מניעתה של עבריינות בניה לעולם אינו היחיד, ועל מוסד התכנון להפעיל את שיקול דעתו על יסוד מכלול השיקולים הפרטיקולריים שלפניו. בהקשר זה צוין, כי לפי פסיקתו של בית המשפט העליון, על מוסד התכנון לבחון תחילה את השאלה האם מבחינה תכנונית היה מקום לאשר את התכנון, וזאת בהתעלם מן הבניה הבלתי חוקית שהכשרתה מתבקשת. קונקרטית נאמר, ש"לא מצאתי במסמכים שהוצגו לעיוני ובהחלטת הועדה המחוזית כי נערכה בחינה כזו וכי נשקלו כל השיקולים הרלוונטיים לענין. נראה מהחלטת הועדה המחוזית כי השיקול היחידי שנשקל, או לכל הפחות השיקול היחידי שנרשם בהחלטה, הינו השיקול של אי עידוד עבריינות הבניה. לא מצאתי כי נשקלו שיקולים נוספים, כגון נסיבות המקרה, ההצדקה התכנונית לאישור או אישור התכנית וכיוצ"ב". על כן נקבע, כי "נפל בהחלטה שבנדון פגם היורד לשורשו של עניין", ובית המשפט הורה על השבת הדיון בתכנית לועדה המחוזית.
הערעור
י. מכאן הערעור, בו נטען כי שגה בית המשפט לעניינים מנהליים משלא סילק על הסף את עתירתה של המשיבה נוכח "חוסר נקיון הכפיים הבוטה בו הייתה נגועה התנהלותה". נטען, כי המערערת פעלה בהתאם להנחיות היועץ המשפטי לממשלה ומנכ"ל משרד הפנים ובהתאם לפסיקותיו של בית משפט זה "עת העניקה משקל לא מבוטל לעבירות הבניה רחבות ההיקף אשר בוצעו על ידי המשיבה" (סעיף 34 לסיכומי המערערת), וכי "שיקול אי עידוד עבריינות בניה והשמירה על שלטון החוק הוא שיקול תכנוני במובנו הרחב של מושג התכנון" (סעיף 35). לטענתה של הועדה המחוזית, גישה זו מקבלת משנה תוקף בנסיבות ענייננו "בהן התנהלות המשיבה הובילה לריקון מתוכן של הליך שיתוף הציבור ושמיעת התנגדויות" (סעיף 39). נטען, כי הקדמת הבניה לתכנון מסכלת בפועל את יכולתו האמיתית של הציבור להתנגד לתכנית, והיא פוגעת באמון הציבור במוסדות התכנון ובהליך התכנוני. עוד טוענת הועדה המחוזית, כי מפרוטוקול הדיון בתכנית עולה שנשקלו הן ההיבט "התכנוני הצר", והן נסיבות העניין - היקפן של עבירות הבניה והעובדה כי עסקינן בפרויקט מגורים המיועד למכירה לשם הפקת רווחים מסחריים. על כן, כך נטען, שגה בית המשפט קמא בקבעו כי לא נשקלו כל השיקולים הרלבנטיים, ובמלותיה של המערערת - "בעובדה ששיקול מסוים היוה שיקול מכריע, אין כדי ללמד, כי שיקולים אחרים לא נשקלו על ידי המערערת" (סעיף 47). לבסוף נטען, כי המבחן בו נקט בית המשפט קמא - "מבחן ההתעלמות" מן הבניה הבלתי חוקית - אינו המבחן הנכון בנסיבות העניין באשר הוא מרוקן מתוכן את המשקל שיש ליתן לשיקול של אי עידוד עבריינות הבניה, שכן במקרים, בהם הבניה הבלתי חוקית נעשית לאחר שהחל ההליך התכנוני (ובענייננו - לאחר שהתקבלה החלטה בדבר הפקדת התכנית), התשובה לשאלה האם הבניה כשלעצמה אפשרית מבחינה תכנונית - תהא כמעט תמיד חיובית.
יא. המשיבה טוענת בסיכומיה, כי "העניין שעל הפרק הוא המשקל הבלעדי ששקלה ונתנה הועדה המחוזית לעבירת הבניה האמורה כשיקול יחיד אין בלתו לדחיית התכנית" (סעיף 6). בהקשר זה נטען, כי "הועדה המחוזית לא שקלה כל שיקול מלבד ההגנה על שלטון החוק, לא איזנה שיקול זה עם השיקול התכנוני וההליך הפלילי ... ובהתאם לא בחנה חלופות בעלות מימד פגיעה מידתי במשיבה" (סעיף 20), וכי "האם אטימת אוזניים לכל שיקול מלבד אינטרס ההגנה על שלטון החוק מהוה איזון סביר של אינטרסים?" (סעיף 30). לטענת המשיבה, על הועדה המחוזית היה לאזן באופן ראוי בין כלל השיקולים הרלבנטיים - השיקול התכנוני "הצר", שיקולי תכנון עירוני ושיקולים נוספים דוגמת הגדלת מלאי הדירות, ולצידם גם את אינטרס ההגנה על שלטון החוק "כשיקול לגיטימי אך ככזה שאינו עומד לבד ובוודאי לא כשיקול על". משלא נעשה איזון כאמור - כך נטען - נפל בהחלטתה של הועדה המחוזית פגם היורד לשורשו של עניין. לבסוף טוענת המשיבה, כי עניינה של הנחית היועץ המשפטי לממשלה מס' 8.1150 בבקשות לדחיית דיון בהליכים פליליים ועל כן אין לה קשר לנסיבות המקרה דנן, וכי גם חוזר מנכ"ל משרד הפנים נועד למנוע דחיית דיונים בהליך פלילי.
יב. הועדה המקומית הצטרפה בסיכומיה לטענותיה של הועדה המחוזית. בין היתר נטען, כי החלטתה של הועדה המחוזית נתקבלה לאחר שקילת מגוון השיקולים הדרושים לעניין, לרבות ההצדקה התכנונית לאישור התכנית. הועדה המקומית עידכנה, כי המשיבה פנתה - לאחר שניתן פסק דינו של בית המשפט קמא - בבקשה לאשר את תוספת הקומות במסגרת הקלה מותרת ובבקשה לקבלת טופס 4 חלקי לצורך אכלוס הקומות התחתונות. כנמסר, שתי הבקשות נדחו על ידי הועדה המקומית, וערר שהוגש התקבל באופן חלקי, לעניין מתן טופס 4 חלקי לבניין תוך התנאתו בתנאים.
יג. בסיכומי התשובה שבה וטענה הועדה המחוזית, כי הובאו בחשבון גם שיקולים תכנוניים צרים בגדר החלטתה, ושאין מקום לטענה כי אינטרס שלטון החוק צריך להיות מגולם בהליך הפלילי בלבד. באשר להיתר האכלוס החלקי נמסר, כי "ככל שהמשיבה תעמוד בתנאים [שנקבעו בהחלטתה של ועדת הערר המחוזית - א"ר], היא תוכל לחבר את אותן 52 הדירות לתשתיות ולאכלסן" (סעיף 7).
יד. בהחלטתו של השופט זילברטל מיום 31.1.13 עוכב פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים עד להכרעה בערעור.
טו. ביום 28.1.13 פנו שניים מרוכשי הדירות לגביהן ניתן היתר, בני זוג, וטענו כי "ההסתבכות בפרויקט" משליכה אף עליהם ועלולה לפגוע בהם, וכי רק אישור התכנית ביחד עם עמידה על קיום התחייבויותיה של המשיבה עשוי למנוע אותה פגיעה. ביום 18.3.13 ביקשו בני הזוג להצטרף כצד להליך וכן עתרו להקדמת הדיון. בהחלטתו של הרשם שני מיום 18.4.13 נדחתה בקשת ההצטרפות, אולם נקבע כי הדיון בערעור ייערך ביום 20.6.13. ביום 2.6.13 פנו בני הזוג, פעם נוספת, בבקשה כי בהכרעה יינתן משקל גם לעובדת קיומם של צדדים שלישיים.